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中华人民共和国国籍法修正草案的说明:主旨及依据/陈树庆
(博讯北京时间2012年2月23日 来稿)
    陈树庆
    
     目 录 (博讯 boxun.com)

    
    第 一 篇 《国籍法修正草案》的主旨及依据…………………2
    第 二 篇 1949年以前华人侨居海外的历史……………………9
    第 三 篇 1949年以前中国的侨务政策及国籍立法……………15
    第 四 篇 华侨乃辛亥革命之母…………………………………23
    第 五 篇 共纾国难,华侨对抗战的巨大贡献…………………33
    第 六 篇 1949年后华人侨居海外的历史及现状………………43
    第 七 篇 1949年后华侨对祖国大陆建设与发展的帮助………49
    第 八 篇 中国公民国籍权利受侵害的个案摘选………………59
    第 九 篇 人民权利必须明确纳入国家的核心利益……………66
    第 十 篇 中国政府是否有权力剥夺中国公民的国籍权利?…69
    第 十一 篇 中国实行“对等承认双重国籍”的可行性分析……76
    第 十二 篇 从印尼华人的遭遇中,我们能反省什么?……………81
    第 十三 篇 论战争状态下的“双重国籍”问题……………………89
    第 十四 篇 论国家的护侨责任……………………………………96
    第 十五 篇 从比较法角度分析国籍抵触的解决…………………103
    第 十六 篇 各国承认双重国籍状况的最新分析统计……………112
    第 十七 篇 论双重国籍之承认的国际新趋势……………………120
    第 十八 篇 国籍政策不能因噎废食………………………………129
    第 十九 篇 论现行《中华人民共和国国籍法》的粗陋…………132
    第 二十 篇 论中国公民身份管理机关的错位……………………136
    第二十一篇 论双重国籍公民的权利义务冲突及解决……………145
    第二十二篇 论中国是否承认双重国籍的政策与选择……………151
    第二十三篇 中国(大陆)国籍法修正草案条文补释……………156
    
    第一篇 《国籍法修正草案》的主旨及依据
      
                 陈树庆
      
      国籍,是指一个人属于某一国家的国民法律资格,国籍在个人与国家之间确认了一种稳定的法律联系,基于这种联系,国家对个人进行有关的管辖和保护,个人对国家享有特定的权利并承担相应的义务。
      
      虽然,追求自身愿望得以最大化之满足乃是人的天性。但是,由于环境及自身能力等因素,人们的许多愿望不能实现或只有部分实现。对比主观愿望的客观实现程度,可以衡量出一个人或某个社会群体的幸福状况,从某种意义上讲,人类推动社会进步,就是为了更加幸福,即实现整体上的更大范围、个体上的更多层次的愿望之满足。就本课题所及的国籍法问题,有国籍法(如《大清国籍条例》)比之于无国籍法,后国籍法比之于前国籍法,实际上是倒退还是进步,也可以从中国公民的自由和幸福,一旦涉及国籍事务时,到底是失去得更多还是满足得更多来加以衡量。
      
      现行的《中华人民共和国国籍法》及与之实施较为密切的《中华人民共和国公民出入境管理法》等,是否最公平稳妥地处理好了公民的个体权利和关乎全体公民整体利益的国家权力之间的关系了呢?对于我们每一个中国公民来说是否做到了最大限度地牟取和保障了我们的自由和幸福呢?鉴于中国公民原先能够拥有双重国籍的权利被现行《国籍法》的“不承认”和“丧失”;鉴于长期以来中国公民在海外所遭受的不堪对待(不论是在移民、侨居、旅游、留学、探亲,还是经商的过程中),而应有的国家保护力量在许多事件中严重缺失的现象;鉴于近期来不少案例说明,我国一些处理侨务的国家机关或机构在办理公民出国护照、回国签证、边境关检、及其他国内外应保留或拥有的公民权利时,屡屡给公民设障刁难。说明了现行国家侨务政策及国籍立法已越来越不适应现代社会中国公民对国籍的权利要求及发展趋势。
      
      之所以有如此之现行立法,我们认为《中华人民共和国国籍法》一承中共以往将公民权利与国家利益割裂开来进行考量的习惯政治思维,没有将公民权利纳入国家利益的应有之义,将执政党的特权混同国家利益和国家权力,尤其是过分注重中共政权自身的外交利益,当政权利益与海外华侨双重国籍利益发生抵触时,不惜一改以往中国立法对双重国籍的承认,变成了现行国籍法“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”、“被批准加入中国国籍的,不得再保留外国国籍。”、“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”。
      
      之所以有现行《中华人民共和国国籍法》之立法,我们还认为由于广大普通国民在立法机制上仍严重缺失广泛的参与和最终的主导权利,导致在立法上偏重于强调所谓的“国家的权力”,削弱了公民的国籍权利和相应的国家保护责任。中国公民在取得外国国籍时只能被动地失去本国国籍的权利,限制了他们对国籍的选择之自由,俗话说“错了要改,欠了要还”,我们起草《中华人民共和国国籍法》修正草案,寄希望于目前仍在执政的中共当局能自己解决所造成的历史问题,还给中国公民在拥有外国国籍的情况下可以继续保有本国国籍的权利。当然,即使中共当局不采纳本修正草案,我们相信等到中国人民在立法机制上能广泛、平等的参与并能最终的主导权利之时,也会有抛砖引玉的参考作用,以求中国公民的国籍权利得以最大可能的确认与保障。
      
      近年来,一些移居国外的新一代华人,他们一方面对中国有强烈的民族情感,不愿失去中国国籍,另一方面希望藉此为其在当地生存发展和到中国经商、就业、置业、子女入学等提供便利,要求实施双重国籍的呼声日益高涨。1999年3月,在第九届全国政协第二次会议上,陈铎、杨伟光、李光羲等多名代表联名提出了《关于撤消“不承认中国公民具有双重国籍”规定的建议案》(第2172号),虽然没有形成法律修正案,但关于中国公民是否可以拥有双重国籍这一法律问题却引起了法学界和世界各国华侨和华人的广泛关注。2004年3月黄因慧委员的《关于建议修改〈中华人民共和国国籍法〉相关条款的提案》以及韩方明委员的《关于弹性处理国籍问题促进海外留学人员为国服务的提案》指出出,1980年的《国籍法》关于双重国籍的相应条款,已不适应改革开放的需要,建议修改该法相关条款,有选择有条件地承认双重国籍。民建中央也于2005年的政协会议上提出党派提案,建议修改国籍法,承认双重国,并提出让海外移民涉足政治,以公民身份参加人代会和政协会的设想。同时提出,若立即修改《国籍法》有难度,可效仿港澳地区,弹性处理华人国籍问题,“如借鉴针对港澳台同胞的《回乡证》制度,给外籍华人颁发《外籍华人回乡证》,也可参照香港的做法,向加入外国国籍的居民颁发《中国公民(海外)护照》作为返乡‘旅行证件’”。2008年3月渝籍全国政协委员况平,也在当年两会期间提交提案,建议修改《国籍法》的第九条“把原来的规定———‘定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍’改为‘经申请丧失中国国籍’”,让有归国创业意愿的海外华人更好地为祖国服务。这些修改国籍法的提案或建议,虽然有不少真知灼见,但由于只停留在“各抒己见”的层面,没有对整个国籍法体系做出全面考量,尤其是对于各种反对意见或担忧没有提出充分有力的反驳或妥善化解的方案,更由于现行僵化体制的障碍,最终都“胎死腹中”。
      
      我们以中国民主党浙江委员会的名义提出本国籍法修正案草案,核心内容是将中国公民取得外国国籍时就法定不再保留其中国国籍的单一国籍制度,改为由公民自己决定是取得外国国籍时否继续保留中国国籍。国家尊重和承认公民自主选择双重国籍还是只保留其中单一国籍,对于国家来说,可以积聚海外华人华侨的凝聚力;对于公民尤其是更多海外华人来说,也能够让他们在加入其它国籍时免掉一份担忧,帮助他们以最小的代价更好的融入他国生活和工作。这种国籍权利的行使,对海外华人来说就是涉及现实的身份利益,对于仍居住国内的公民来说难保你或你的子孙将来会不会身处异国他乡,还只是一种潜在的身份利益。无论现实的还是潜在的身份利益,实际上就是争取扩大了全体公民有关国籍的自由和权利。我们相信本修正案能够获得海外华人的广泛支持,也同样希望能够得到境内迫切需要改善与增进人权的所有公民支持。
      
      本修正案比之于现行国籍法,最大的变动和特点有二,其一是增加了公民的国籍权利,并明确公民之国籍权利为国家利益的应有之义;其二是对国家在确认与处理公民国籍的权力作出了更加严格的程序规范,并将国家不可推卸的责任从抽象变为具体。实际上这两点也是互动的,前者是目的,后者是实现前者的必然要求。这样做,直接的效果是承认并保护海外中国公民的境内外权利,但要做好这一点,古语说“己所不正,何以正人”,势必要求国家权力部门在对境内公民的权利尊重和保护上也必须做好。所以说本修正案的提出,还有内因外因相互促进而改善境内外所有中国公民人权的效果和意义。
      
      立法在兼顾正义与效率的原则下,就是要最大限度地去迎合和符合民意,但毕竟不仅仅是一部分群体的特殊愿望,而是顾及各群体利益和愿望的一种总体平衡。所以说,如何使提出的立法议案最大限度地说服化解反对意见、得到普遍理解与支持,是按照民主程序提出法案的起草个人或团体必须重视和要做到的。
      
      国家管辖权力和公民国籍义务、公民国籍权利和国家保护责任之间的法律关系是国籍法所涵盖的最主要的内容,但由于不同公民所处的国内外法律环境不同,具体执行中如何更好地适用于各种情节,不仅要求立法时要有广泛深入的考量,还要求在具体条款上把握恰到好处的分寸与技巧。一般而言,过分绝对地强调某项国家管辖权力就容易导致被滥用,通常就在本条款加入运行权力的前提条件或程序限制,还可以在其它条款加入适当制衡规则与法律责任;一味地强调某项个人的国籍权利,有可能削弱必要的国家管辖、规避应有的法定义务,为了确保整体的公平与切实可行,在扩大公民的国籍自主权利时,有时也不得已要明确某些权利人所不喜欢看到的限制条件与附带义务。最典型的内容是中国公民取得他国国籍时不再自动取消其中国国籍,由此可以继续保留在中国主权范围内当事人的公民权利,这是得益的部分;但该当事人在争取新的同时又保留旧的国籍权利时,必须做好承担双份(双重国籍)或多份(多重国籍)国民义务的准备,如果决定放弃中国国籍还要麻烦他(或她)向有关机关申请注销的专门手续,在特殊情况下(当事人所持不同国籍的国家处于交战或敌对状态)还会遇到必须做出决断(只能择其一)、甚至(不决断或错误决断情形下)被怀疑、驱逐、限制(人身、财产和自由)权利等尴尬情形。所以无论支持还是反对本法案,以及在本法案能够进入与完成立法情况下自主选择取得、保留、放弃中国国籍或相应的其他国家国籍,都是必须慎重权衡的。
      
      起草本《国籍法修正草案》的同时,正值辛亥革命100周年之际,在今年中国大陆各地乃至国家级的纪念活动及文告中,虽对华侨在革命的贡献偶有提及,一味地倡议“海外同胞会继承和发扬华侨的爱国传统和革命精神,为完成祖国统一大业、实现中华民族的伟大复兴而努力。”,但对祖国几十年来对海外华侨权利维护上严重缺位的反省不足,唯利是图、薄情寡义令人痛心!现借推出《国籍法修正草案》的说明之际,不仅要全面概括地介绍中国的侨情历史与现状,分析社会各界对于国籍立法的不同意见,比较历史与各国在国籍立法上的经验、吸取中华人民共和国建国以来侨务政策的失误与教训,展望本立法修正案所面临的社会问题及历史效果,也不妨将海外华侨如何省吃俭用资助国内革命和家乡建设发展、甚至为国捐躯的部分历史再做一回顾,籍以更加有说服力地推动从单方面的“华侨爱祖国”到“华侨爱祖国,祖国也对华侨负责任”的《国籍法》和侨务政策。
      
      我们相信随着人类社会的进步、人权和自由的进一步发展,国家主权行为也必须更加全面地纳入普世文明和普世价值观的约束中,对双重和多重国籍的宽容(默许或明文认可)也将推广到更大的范围。相对应地,双重或多重国籍人员不仅自己在国际间获得了更多的人身、财产等权利的自由和保障,也必定为推动国家间的文明交流、利益协调、和平保障起到更多的积极作用。也就是说,双重国籍和多重国籍在现阶段本身就起着对国际间人民交往融合障碍的弱化作用,在本国国籍问题上采取更加积极与开放的态度,不仅有利于发展本国及与本国相关公民的个人权利和自由,也必将促进人类整体社会个更加和谐与发展。
      
      起草《国籍法修正草案》想法,最初源于2000年11月底,我遭受四年牢狱的政治迫害出狱后不久,收到一些要求我用自己的法律知识帮助维权的请求,其中有一海外华侨丁华(后来因其年龄我礼称她“丁姨”),打电话要求我帮她讨回被剥夺的中国国籍权利,我要她将自己的情由做一介绍,了解到她已经取得美国国籍。经过慎重考虑,在现有《国籍法》框架内,我是无法替她维护在取得美国国籍的同时,继续保留中国国籍的权利的。是否需要更改目前不承认双重国籍的政策和法律?如果要改,依据何在?如何平衡各种利益和意见?要改成怎样才能在国家利益和公民权利的兼顾统一中,将利益的最大化而损失最小化?所以说,能够完成《国籍法》修正案的草拟,基于全面考量各种相关因素与丁姨个人角度的考量可能会有所区别,本草案可能不会完全遂了她的心愿、满足她的要求或符合她的主张,即使如此,还是要感谢丁姨的提议、信任和支持。
      
      《国籍法修正草案》的草拟过程中参考了近千篇文献,无论所引用文献的作者是支持单一国籍还是支持双重或多重国籍,在《国籍法修正草案》以及附属的一篇篇说明,里面所引用的每一个数据、每一个典故,甚至不少精辟独到的见解,都包含着众多文献作者辛勤的汗水与心血。从某种意义上讲,《国籍法修正草案》和几篇说明,也是广大国籍问题学者集体智慧的结晶,是包含他们在内的集体劳动成果,除文中直接提及的,限于篇幅我虽然没有全部一一罗列这些文献,在此还是要向众多文献作者们表示衷心的敬意和谢意!
      
      最后要感谢部分中国民主党浙江成员的初审和支持。我们非常希望中国民主党国内的各组织能够在安全宽松的条件下建立起符合民主法治的议事程序,但目前中共当局对我民主党人的政治迫害案例还没有结束,浙江民主党人的聚会还常常受到监控和冲击,所以只好根据“中国民主党浙江委员会文件只要符合‘捍卫人权,推动中国的民主法治进步’宗旨,遵守‘和平、理性、公开、法治’的行动准则,除起草人外只要有两位以上具备成熟和全面的民主党理念之党员审核即可”的惯例,还由于现在浙江民主党新人不断,我对许多人了解不多,考虑到效率和安全问题,这次国籍法修正草案未及请他们广泛交流审稿,也请多多包涵与宽容,毕竟这只是一个提案向全国人民及国家立法机关抛砖引玉而已。
      
      考虑到我中国民主党公开创党十几年来一直遭受政治迫害与打压的历史,我们还没有直接在立法机构提出议案并组织支持通过的力量与机制,鉴于本议案之议题关乎全体国民也包括执政的中国共产党成员的权利,所以我们根据中国大陆目前的实际政治格局和法律规定,只能通过发函给全国人大常委会及其法律委员会、外事委员会、浙江省人大常委会(希望委托全国人大会议浙江代表团提出),附寄外交部、国侨办希望收到本函件之机构能够秉着公心认真研究加以解决,也希望通过互联网的公布获得所有关注本法案的公民尤其直接关乎切身利益的海外华侨广泛支持或反对,深入讨论与完善,形成合力,共同努力以确保和增进我们及子孙后代的自由与幸福。
      
      附录一、法律依据
      
    提出本《国籍法修正案》,也是对下述法律依据的再一次实践和验证:
      
      《中华人民共和国宪法》第二条:
      中华人民共和国的一切权力属于人民。
      人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
      人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
      
      《中华人民共和国宪法》第三条第二款:
      全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。
      
      《中华人民共和国宪法》第三十三条:
      凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。
      中华人民共和国公民在法律面前一律平等。
      国家尊重和保障人权。
      任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。
      
      《中华人民共和国宪法》第三十五条:
      中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。
      
      《中华人民共和国宪法》第五十条:
      中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益,保护归侨和侨眷的合法权利和利益。
      
      《中华人民共和国宪法》第五十七条:
      中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。
      
      《中华人民共和国宪法》第五十八条:
      全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家的立法权。
      
      《中华人民共和国宪法》第六十二条全国人民代表大会行使职权之第三项:
      (三)制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。
      
      《中华人民共和国宪法》第六十九条 :
      全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。
      
      《中华人民共和国宪法》第七十条 :
      全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。
      各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。
      
      《中华人民共和国宪法》第七十一条:
      全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员认为必要的时候,可以组织有关特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。
    调查委员会进行调查的时候,一切有关国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。
      
      《中华人民共和国宪法》第七十二条:
      全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员组成人员,有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。
      
      《中华人民共和国立法法》第十二条第二款:
      全国人民代表大会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。
      
      《中华人民共和国立法法》第十三条第一款:
      一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。(注:《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十条有几乎与本条完全一样的规定)。
      
      《中华人民共和国立法法》第十四条:
      向全国人民代表大会提出的法律案,在全国人民代表大会闭会期间,可以先向常务委员会提出,经常务会员会依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后,决定提请全国人民代表大会审议,由常务委员会向大会全体会议作出说明、或者由提案人向大会全体会议作出说明。
      
      《中华人民共和国立法法》第十五条:
      常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案,应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
      
      《中华人民共和国立法法》第十七条:
      列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由有关专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见,并印发会议。
      
      《中华人民共和国立法法》第十八条:
      列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后印发会议。
      
      《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条第三款:
      全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。
      
      《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条:
      代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。
      
      附录二、中国民主党浙江委员会文件产生约定:
      
      在中国民主党浙江代表大会召开并正式选举出中国民主党浙江委员会前,“中国民主党浙江委员会”不作为党内责任与权力机构,仅属于全体党员的一面旗帜、一个象征。在遵循和平、理性、公开、合法的行动准则,并符合中国民主党追求民主法治、捍卫人权的宗旨下,任何一位已经参加过公开组织活动之浙江民主党员皆可起草并经任何两位以上对民主理念有较全面、深刻理解的资深或著名浙江民主党员审核联署,可以用“中国民主党浙江委员会”的名义发文。严禁动用“中国民主党浙江委员会”的名义参与任何党内或民运内部破坏团结的行为及其它违反党的宗旨和基本行动准则的行为。希望广大浙江民主党人积极运用“中国民主党浙江委员会”这面旗帜,并珍惜其所包含的意义,为扩大中国民主党的影响、壮大中国民主党的力量、推动中国实现民主自由作出应有的贡献。
      
      2012年2月20日完稿与中国杭州 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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